对我国地方物业管理立法的反思
浙江民禾律师事务所 胡杰丰
自从1994年深圳颁布我国第一部物业管理地方法规《深圳经济特区住宅区物业管理条例》以来，到目前我国绝大多数省、自治区、直辖市和较大城市（包括省会城市和计划单列市）已制定了自己的物业管理条例，各地还在此基础上制定了很多的规章和行业管理规范，基本建立了比较完善的物业管理法规体系，对促进各地的物业管理的快速发展提供了有力保障。但是我们也看到，各地进行地方性立法的过程中，主要依靠借鉴发达国家与地区特别是我国港台地区物业管理立法，很多法律制度不符合当地物业管理发展的实际，操作性不强，有些条款还与国家的有关法律法规不相一致，并且过多强调了政府的行政主导地位，而对本应重点保护的业主权利却不够突出，本文主要对这种现象进行反思并提出完善地方物业管理立法的对策。
一、各地立法口径不一，规范相互冲突
各地的物业管理条例大多出台在全国《物业管理条例》（以下简称条例）之前，由于各地物业管理发展的水平不一，立法者对物业管理立法的理解不一致，各地制定出来的物业管理条例五花八门，在名称上有的称为“物业管理条例”（如杭州），有的称为“住宅区物业管理条例”（如深圳），有的称为“居住物业管理条例”（如上海），有的称为“城市住宅区物业管理条例”（如湖南）等。在内容上也是大相径庭，对很多事项甚至做出了相反的规定，如杭州规定“决定聘用或解聘物业管理企业”的职权属于业主大会，而深圳则规定聘请物业管理公司的职权属于业主委员会，两市对业主委员会职权的规定明显冲突；在业主投票权的计算方面，广东规定住宅按每户计算投票权，而深圳则规定各类房屋按建筑面积每十平方米计算为一票，省与市的规定相互冲突。就是地方条例内部也有诸多矛盾之处，如深圳物业条例第十四条规定“业主委员会委员由业主大会在业主中选举中产生”，同条中却又规定“业主委员会可聘请派出所、居民委员会等有关单位的人员担任业主委员会委员”。那么聘请的委员以什么身份担任委员？其在业主委员会中所占的比例是多少？这类委员行使什么职权？多种问题随之产生。同样，深圳条例在第十九条规定业主委员会有权采取公开招标方式聘请物业管理公司对住宅区进行物业管理，但在第二十六条又规定“住宅区开始入住后两年内……业主委员会应与开发建设单位签订委托管理合同，并行使本条例规定的各项职责，但不得终止委托合同；开始入住两年后……原开发建设单位在同等条件下可以优先承包管理”，后者是对前者的明确否定。类似的矛盾几乎每一部地方物业管理条例中都或多或少存在，这不仅造成各地的物业管理条例相互冲突，就是同一部条例内部也难以协调，并与《条例》的规定明显不一致，破坏了我国物业管理立法的统一性。
二、强制性规范过多，业主自治原则体现不够
与《条例》相比，各地的物业管理条例一般都明确规定“业主对物业实施自治管理”或“实行业主自治与专业服务相结合”，但是在具体的法律制度中，保障业主的自治管理权利方面的规定并不完善，往往用强制性条款限制业主的权利。如上海规定“业主或者业主委员会应当委托一个物业管理企业管理物业”，湖南规定首次业主会应当讨论“确定物业管理服务企业”，其他省市的条例虽然没有明确规定业主聘请物业管理企业管理物业，但很多条款都体现了这种精神。在首次业主大会的召开方面，很多省市的条例规定由政府主管部门负责召集首次业主大会或者负责成立业主大会筹备组，而业主自己却没有权利组织成立自治组织。在监督业主大会、业主委员会履行职责方面，政府也可以直接进行干预和管理，如深圳在业主管理委员会规则中就规定：“各区主管部门应经常检查考核各管委会的运作情况，定期组织各管委会人员学习物业管理法规政策和业务知识；及时派员出席或主持业主大会或管委会的重要会议；纠正或撤销业主大会或管委会作出的不符合法规政策的决议、决定；对运作管理混乱、严重影响工作或侵害多数业主权益的管委会，应当及时主持改组或重新组织选举。”此外，深圳市、区主管部门还有权决定管委会委员及执行秘书的停任、任免、撤换、增减（深圳已经几次发生行政主管部门直接发文免除业主委员会主任职务的案例），并且业主委员会的重要会议应当“应当报请市、区主管部门派员出席并指导工作”。从这些规定可以看出，本来属于业主自治范围内的事务，却都要通过行政权力进行主导，这能说不是对业主自治权利的干涉吗？在其他省市物业管理立法中也同样存在相似的问题，强行性规范过多，如各地普遍规定物业管理区域必须聘请物业管理公司进行管理，业主委员会必须与物业管理公司签订根据“示范文本”制定的格式、内容缺乏灵活性的物业管理委托合同等。
三、对业主委员会的定位不规范
在业主委员会的定位方面，各地也有很大区别，没有理顺业主委员会于业主大会的关系。如上海、杭州规定“业主委员会是在物业管理区域内代表全体业主对物业实施管理的自治组织”，湖南、天津规定“业主委员会是业主会的办事机构”，江苏在国家《物业管理条例》颁布后进行了修改，因此对业主委员会的定位与《条例》一致，规定“业主委员会是业主大会的执行机构”，另外还有不少省市对业主委员会的性质没有明确“说法”，但是从业主委员会的职权来看也明显与《条例》不一致。
各地物业管理立法的另外一大特点就是对业主委员会的权力非常集中，而忽视了业主大会的作用。如上海、深圳、杭州等地规定业主委员会有权“选聘或解聘物业管理企业”、“负责物业维修基金的筹集、使用和管理”、“审定物业管理企业的物业管理服务年度计划、财务预算和决算”等。这些事项属于涉及全体业主利益的重大事项，理应由业主自治的最高机构——业主大会来做出决定，并且《条例》也明确规定这些事项属于业主大会的职权范围，而不属于业主委员会。业主委员会权力过大，并没有相应的监督措施，以致业主委员会滥用权力案件时有发生，损害了其他业主的利益。
我国各省、自治区、直辖市和较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规以及人民政府制定的规章都是国务院制定的行政法规的下位法，根据下位法不得与上位法相抵触的原则，各地的物业管理立法不得与《条例》相抵触，否则无效，制定机关应当及时修改或者废止。所以，对各地的物业管理法规进行修改已是当务之急，笔者认为修改时应当注意以下方面：
一、统一条例的标题和基本法律概念。从维护法制统一的角度出发，各地的条例统一称为《ｘｘ省（市）物业管理条例》为宜，这样有利于地方立法与国家立法保持一致性，也有利于地方法规对实行物业管理的各种物业形态保持普遍的的效力，还有利于法规的名称与内容相一致（各命名为《住宅区物业管理条例》的地方都规定其他物业形态的管理参照条例执行）。物业管理法规中的一些基本概念的涵义如业主、使用人、物业管理、业主大会、业主委员会、共用部位、共同设施设备等也要进行统一，并与《条例》的相关规定保持一致，避免出现人们无所适从的局面。
二、科学设置政府权力与业主权利的边界。我国政府机关目前正在进行“精简放权”，其目标就是要科学设置公权力与私权利的边界，从“全能政府”转向“有限政府”，在物业管理立法中也应体现这一趋势，裁减强制性条款，而增加对业主自治的授权性条款，科学设置政府权力与业主权利的边界，行政主管部门不直接干预业主自治范围内的事务，主要负责对物业管理活动进行监督。
三、突出业主在物业管理中的主体地位。业主对物业的管理权利直接来源于宪法、民法对财产所有权的规定，因此各地的立法应当突出业主在物业管理中的主体地位，保障业主对物业管理方式的选择权，为实现业主自治创造条件。另外，在业主大会和业主委员会的成立、召集的程序方面也应突出业主的主体地位，规定业主有权自主成立业主大会和业主委员会。
四、理顺业主委员会与业主委员会的关系，确立业主大会法律主体地位。鉴于各地对业主大会和业主委员会的定位相互矛盾，要与《条例》相一致，就应当规范业主大会与业主委员会的关系，对业主大会和业主委员会的职权进行调整，增加业主大会的职权，业主委员会作为执行机构负责业主大会日常工作。因为《条例》没有对业主大会的法律地位作出明确规定，地方立法可以根据本地实际作出适当规定，笔者认为应当确认业主大会的业主自治组织地位，并赋予其独立的法律主体资格，以便于其行使自治权利，
广西壮族自治区农村居民最低生活保障办法
广西壮族自治区人民政府
广西壮族自治区农村居民最低生活保障办法
广西壮族自治区人民政府令第49号
《广西壮族自治区农村居民最低生活保障办法》已经2009年8月10日自治区十一届人民政府第37次常务会议审议通过，现予发布，自2009年10月1日起施行。
自治区主席 马 飚
二○○九年九月一日
广西壮族自治区农村居民最低生活保障办法
第一章 总 则
第一条 为了保障农村居民基本生活，促进农村经济发展与社会和谐，根据国家有关规定，结合本自治区实际，制定本办法。
第二条 本办法所称农村居民最低生活保障，是指政府对家庭年人均纯收入低于户籍所在地农村居民最低生活保障标准的农村居民提供的生活救助。
第三条 农村居民最低生活保障实行政府救助与社会帮扶、生产自救相结合，应保尽保与引导就业相结合的原则。
第四条 农村居民最低生活保障工作实行属地管理，坚持公开、公平、公正，保障标准与经济社会发展水平相适应。
第五条 农村居民最低生活保障实行政府负责制。县级以上人民政府应当将农村居民最低生活保障纳入当地经济社会发展规划，合理确定保障标准，制定和落实农村居民最低生活保障措施，统筹协调农村居民最低生活保障与扶贫开发、促进就业以及其他农村社会保障措施相衔接。
第六条 县级以上人民政府应当将农村居民最低生活保障资金列入财政预算，足额安排农村居民最低生活保障金，并合理安排农村居民最低生活保障工作经费。
农村居民最低生活保障资金实行专项管理、专帐核算、专款专用。
第七条 县级以上人民政府民政部门负责本行政区域内农村居民最低生活保障管理工作。有关部门依照各自职责协助做好农村居民最低生活保障工作。
乡镇人民政府、街道办事处具体负责本辖区内农村居民最低生活保障申请的受理、审核工作。
第二章 保障标准与保障对象
第八条 农村居民最低生活保障标准由市县人民政府按照能够维持当年农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定，并报上一级人民政府备案后公布执行。
农村居民最低生活保障标准应当随着当地经济社会发展和基本生活必需品价格变化适时进行调整。
农村居民最低生活保障标准应当在乡镇人民政府、街道办事处、村（居）民委员会所在地公布，并通过政府网站、报纸、广播电视宣传。
第九条 农村居民最低生活保障对象是家庭年人均纯收入低于当地农村居民最低生活保障标准的农村居民，主要是因病、因残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。
第十条 本办法所称农村居民家庭成员，是指登记在同一户口簿且共同生活的成员，或者虽然户口不在同一户口簿但具有赡养、扶养、抚养和收养关系且共同生活的成员。
户口迁出的大中专院校就读学生和服现役义务兵为农村居民家庭成员。
第十一条 本办法所称家庭年人均纯收入是指农村居民家庭上年度从各个来源得到的总收入相应扣除所发生的费用后的收入总和，按家庭成员平均的纯收入水平。家庭总收入具体包括：
（一）从事农副生产获得的收入；
（二）外出务工收入；
（三）承包经营收入；
（四）土地、山林承包经营权出租、转让收入；
（五）出租家庭财产收入；
（六）房屋拆迁、征地补偿费；
（七）依法接受的赠与；
（八）赡养费、抚养费、扶养费。
从事农副生产获得收入的价格按照当地统计、价格部门发布的数据核定。
外出务工人员收入按照其所在工作单位提供的工资证明金额计算；没有证明的，按照其户籍所在地职工最低工资标准计算。
第十二条 下列收入不计入家庭纯收入：
（一）按规定获得的抚恤金、优待金、补助金、保健金、伤残补助金、伤残治疗费、护理费、丧葬费、生活补助费、医疗救助费等；
（二）独生子女保健费、计划生育奖励扶助金；
（三）高龄老年人生活补助费；
（四）新型农村合作医疗报销的医疗费；
（五）救灾救济款。
第十三条 农村居民有下列情形之一的，其本人不得享受农村居民最低生活保障待遇：
（一）有劳动能力不从事生产劳动；
（二）违法生育的夫妻；
（三）赌博、吸毒屡教不改。
第三章 申请与审批
第十四条 村（居）民委员会受乡镇人民政府、街道办事处的委托，承办农村居民最低生活保障申请的受理和初审工作。
村（居）民委员会集中受理申请的时间为每年的1月、4月、7月、10月。
第十五条 申请享受农村居民最低生活保障待遇，由家庭成员以户为单位通过户籍所在地村（居）民委员会向乡镇人民政府、街道办事处提出申请。
农村居民办理申请确有困难的，可以由其近亲属、其他村民或者所在村民小组代为申请。
第十六条 申请享受农村居民最低生活保障待遇，应当填写申请表，并提交下列材料：
（一）家庭成员说明或者证明；
（二）家庭收入说明；
（三）造成家庭生活困难原因的说明。
填写申请表确有困难的，可以由村（居）民委员会工作人员代为填写。
第十七条 村（居）民委员会应当自收到申请之日起15日内按照下列程序要求完成初审：
（一）调查核实。组织2人以上对申请人进行家庭经济状况调查，核算申请人家庭年人均纯收入；
（二）民主评议。组织村民代表3人以上、村（居）民委员会成员半数以上进行民主评议。民主评议应当有乡镇干部参加；
（三）公示。将调查核实情况和民主评议意见在村（居）民委员会所在地和相应的自然村（屯）进行公示。公示期为5日，公示期不计算在规定的期限内（以下相同）；
（四）呈报。公示期届满后将申请材料和初审意见报乡镇人民政府或者街道办事处审核。
村（居）民委员会成员本人及其直系亲属申请享受农村居民最低生活保障待遇的，在调查核实和民主评议时，该村（居）民委员会成员应当回避。
第十八条 乡镇人民政府或者街道办事处自收到初审意见之日起10日内按照下列程序要求完成审核工作：
（一）核查。派员核查申请人家庭年人均纯收入、了解其家庭财产、劳动力状况和实际生活水平；
（二）审核。工作人员提出复核意见，报乡镇人民政府或者街道办事处负责人审核；
（三）呈报。将申请材料和审核意见报县级人民政府民政部门审批。
第十九条 县级人民政府民政部门自收到审核意见之日起20日内完成审批工作：
（一）审查。组织对审核意见进行书面审查，并提出处理意见；
（二）决定。处理意见应当经集体讨论决定；
（三）公示。决定拟给予享受最低生活保障待遇的，应当在村（居）民委员会所在地和相应的自然村（屯）进行公示，公示期为5日；
（四）办证。经公示无异议的，给申请人办理享受农村居民最低生活保障待遇凭证；有异议的，应当复查处理。
保障对象自发证当月起享受农村居民最低生活保障待遇。
第四章 保障管理
第二十条 享受农村居民最低生活保障待遇的家庭，按照其家庭困难程度分档发给最低生活保障金：
（一）特别困难户按照一档发放；
（二）比较困难户按照二档发放；
（三）一般困难户按照三档发放。
县级人口和计划生育部门认定为享受计划生育优待的家庭，可以提高一个档次；已属于一档的，按照档次标准提高10%的保障金。
划分档次的具体办法由自治区人民政府民政部门制定。
第二十一条 县级人民政府民政部门应当及时将保障金使用计划和已批准享受农村居民最低生活保障待遇的家庭名单送本级财政部门；财政部门应当自收到保障金使用计划之日起15日内审核并足额拨付农村居民最低生活保障资金。
第二十二条 县级人民政府民政部门应当通过金融机构按月发放农村居民最低生活保障金。享受农村居民最低生活保障待遇的家庭应当以提出申请的家庭成员的名义在发放保障金的金融机构开设个人账户，开设个人账户有困难的，乡镇人民政府或者街道办事处应当提供帮助。
最低生活保障金不得直接抵扣贷款、欠款等款项，不得代替其他救助款项。
第二十三条 县级人民政府民政部门和乡镇人民政府、街道办事处应当定期或者不定期调查了解农村贫困居民的生活状况，及时将符合条件的农村贫困居民全部纳入保障范围。
乡镇人民政府、街道办事处应当分别于每年的1月和7月在村（居）民委员会所在地和相应的自然村（屯）公示享受农村居民最低生活保障待遇的家庭名单，对有异议的，上报县级人民政府民政部门复核。家庭收入和财产状况发生变化的，应当根据变化情况及时办理增发、减发或者停发最低生活保障金手续。
第二十四条 有下列情形之一的，县级人民政府民政部门应当终止最低生活保障金的发放，注销享受农村居民最低生活保障待遇凭证：
（一）采取虚报、隐瞒、伪造等手段，骗取农村居民最低生活保障待遇；
（二）家庭经济收入状况发生变化，不再符合享受农村居民最低生活保障待遇条件；
（三）享受农村居民最低生活保障待遇的家庭要求不再享受。
第二十五条 村（居）民委员会、乡镇人民政府或者街道办事处、县级人民政府民政部门应当建立健全农村居民最低生活保障档案管理制度，妥善保管申请、审核、审批和保障金发放等相关材料。
第二十六条 农村居民最低生活保障资金的预算、拨付、发放，接受监察、审计、财政部门的监督。
第五章 法律责任
第二十七条 贪污、截留、挤占、挪用、私分农村居民最低生活保障金的，对直接负责人和直接责任人依法给予处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十八条 不履行或者怠于履行农村居民最低生活保障工作职责，由有关机关责令限期改正，逾期未改正的，予以通报批评；造成严重后果，社会影响恶劣的，对直接负责人和直接责任人，予以行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十九条 采取虚报、隐瞒、伪造等手段，骗取农村居民最低生活保障金的，由县级人民政府民政部门给予批评教育，停止发放并追回其骗取的农村居民最低生活保障金。
第六章 附 则
第三十条 本办法自2009年10月1日起施行。