印发北京市化肥、农药、农膜储备商品财务管理办法的通知
北京市财政局 等
印发北京市化肥、农药、农膜储备商品财务管理办法的通知
北京市财政局 北京市供销合作总社
市农业生产资料公司、市财政二分局：
为了进一步落实我市农业生产资料储备制度，切实加强市政府储备农业生产资料的财务管理，市财政局、市供销合作总社联合制定了《北京市化肥、农药、农膜储备商品财务管理办法》，现印发给你们，请遵照执行。
北京市化肥、农药、农膜储备商品财务管理办法
第一条 为了加强农业生产资料储备商品财务管理工作，完善农业生产资料储备商品管理制度，根据市商委等四个部门联合制定的京商（市二）〔1996〕47号《关于试行〈北京市化肥、农药、农膜储备管理办法〉的通知》，特制定本办法。
第二条 本办法适用于化肥、农药、农膜市级专项储备商品（以下简称《储备商品》）的财务行为。
第三条 代储单位应加强储备商品核算，实行政策性储备与正常经营周转库存分开。对储备商品要设专户记录其进、销、存情况，正确反映成本价格变动情况。
1．企业应根据财政部门核定的储备商品库存成本（见附表一）和1995年末实际储备商品库存量设置储备商品库存明细帐。储备商品库存明细帐；化肥按尿素设置明细科目：农药按杀虫类、杀菌类、除草类设置明细科目；农膜按地膜、棚膜设置明细科目。
2．企业补充储备商品库存时，按实际进价进行成本核算，其购进价格由市供销社、市农业生产资料公司会同财政部门根据产销及市场价格情况共同确定。
3．建立储备商品推陈储新机制。在保证储备数量、品种不变的基础上，市农业生产资料公司根据产销、价格和市场的形势，要适时进行储备商品实物的推陈储新，以防止储备商品变质，保证质量标准。由于保管不善造成的损失由企业负担。更新储备商品时，储备商品库存值不得调整
。根据农药具有品种多，更新变化快的特点及目前实际库存变动的实际情况，为了合理划分企业经营库存与储备库存应分摊的费用，在储备库存未达到规定的700吨的情况下，企业实际库存按1：9的比例划分为企业经营库存和储备库存。
4．经市政府批准以低于核定成本的价格动用储备商品时，差额部分由市财政补贴；以高于核定成本的价格动用储备商品时，差额部分由市财政收回或冲抵储备费用补贴。
第四条 储备商品的银行贷款利息和储备费用，由企业提出申请，财政负责审核、拨付。银行贷款利息按实际储备商品库存成本所占用的资金和规定的贷款实际利率计算。储备费用包括一次性运杂费、保险费、商品正常损耗、仓租保管费等。一次性运杂费按补充储备库存时，由产地到
储备库实际发生的铁路和陆路运杂费计算；商品正常损耗、保险费、仓租保管费实行定额管理，正常损耗按照年4‰计算，保险费按照1‰计算，仓租保管费按化肥每月每吨7元计算；农药每月每吨60元；农膜每月每吨10元计算。另外，考虑到农药具有有效期限的特点，储备期间因农
业生产未发生使用储备农药的病虫害，而造成储备农药的过期失效损失，采取定额补贴办法（按年35万元计算）。
第五条 储备商品贷款利息和储备费用采取按季预拨，年终清算的办法。企业不得以任何借口截留、挪用补贴款。有关会计处理办法按《关于化肥、农药、农膜储备商品帐务处理办法》（附件1）执行。
第六条 建立储备商品报表制度。企业应于月末10日内将储备商品进、销、存月报表（见附表二）上报市供销社审核，并于月末15日内报市财政局。要做到报送及时、全面、准确，保证帐实相符，帐表相符。
第七条 市供销社对储备商品实行定期和不定期的检查，财政部门要加强监督管理，不定期检查储备商品的管理和财务情况，以及时掌握情况，解决存在的问题。
第八条 本办法自一九九六年一月一日起执行，凡与本办法相抵触的一律按本办法执行。
第九条 本办法由市财政局负责解释。
附件：关于化肥、农药、农膜储备商品帐务处理办法
一、帐务设置
1．化肥、农膜的储备均设专帐管理，其中：化肥按市产尿素设置库存明细帐；农膜按市产棚膜和地膜两类设置库存明细帐；
2．农药实行统存统管，按杀虫剂、杀菌剂、除草剂三大类设置库存明细帐。
二、帐务处理
（一）购进时：
1．借：库存商品－－专项储备商品－－×××
贷：银行存款
2．补充储备库存发生的运杂费用
借：经营费用－－运杂费－－补充储备库存运杂费
贷：银行存款
3．农药购进帐务处理按正常会计处理办法。
（二）动用时：
借：银行存款
贷：商品销售收入－－专项储备商品销售收入
（三）成本结转（采用加权平均方法）时：
借：商品销售成本－－专项储备商品销售成本
贷：库存商品－－专项储备商品－－×××
（四）结转储备商品进销价差：
1．销价高于进价：
①销价高于进价，高出部分上交财政时：
借：商品销售收入－－专项储备商品销售收入
贷：其他应交款－－应交专项储备商品价差款
②实际上交时：
借：其他应交款－－应交专项储备商品价差款
贷：银行存款
③如上交价差款冲抵财政应补储备费用时：
借：其他应交款－－应交专项储备商品价差款
贷：应收补贴款（或其他应收款）－－专项储备商品费用补贴
2．销价低于进价
①销价低于进价，企业申请价差补贴时：
借：应收补贴款（或其他应收款）－－专项储备商品价差补贴
贷：补贴收入
②收到补贴时：
借：银行存款
贷：应收补贴款（或其他应收款）－－专项储备商品价差补贴
五、储备商品费用补贴的拨补
财政对储备费用补贴采取按季预拨、年终清算办法。
1．收到预拨款时（如上交价差款冲抵储备费用，计算时剔除）：
借：银行存款
贷：应收补贴款（或其他应收款）
2．期末将预拨款转入损益：
借：应收补贴款（或其他应收款）
贷：补贴收入
3．年终清算时：
（1）财政少拨部分
借：应收补贴款（或其他应收款）
贷：补贴收入
（2）财政多拨部分
借：补贴收入
贷：应收补贴款（或其他应收款）
1996年12月16日
行政诉讼架构分析
——行政行为中心主义安排的反思
杨伟东 国家行政学院 教授
时下，围绕着行政诉讼法修改的研讨如火如荼，不同版本的修订方案和专家建议稿随之浮出水面。尽管各方在《行政诉讼法》的修改时机是否恰切、究竟是大修还是小改等修改策略上的意见不尽相同，但是，就修改内容而言，各方关注焦点似乎较为一致。扩大受案范围、提高行政审判的独立性、放宽原告资格要求、改变经复议后的被告确定规则、增加行政公益诉讼等成为讨论的热点。但是，对行政诉讼制度的架构及安排问题则很少被提及。而此次《行政诉讼法》的修改为我们打破现有条文架构束缚、全面反思行政诉讼制度提供了难得的契机，本文拟聚焦于行政诉讼架构的初步分析，意在为《行政诉讼法》的修改提供一个新的观察视角。
一、行政诉讼架构的提出及其讨论价值
行政诉讼架构是本文为分析行政诉讼制度的安排而提出的概念，主要指行政诉讼的运转基点及由此确立的行政诉讼制度框架。引入这一概念并非标新立异，而旨在思考我国行政诉讼制度安排的基础性问题。对行政诉讼架构问题展开讨论至少具有以下三个方面的重要价值。
（一）关乎行政诉讼目的的确定及实现
行政诉讼架构是行政诉讼目的在行政诉讼制度的具体化，关乎行政诉讼目的的实现。《行政诉讼法》制定之时，我国行政诉讼的目的究竟如何确定就存有争议。[1]然而，《行政诉讼法》依然作出了至今备受争议的第1条规定。依现在眼光看，该条将保护公民合法权益、监督行政机关与维持行政机关依法行使行政职权并列为行政诉讼的目的的确存在一定问题，特别是有关维持行政机关依法行使行政职权规定，被指与行政诉讼本质不合。这一安排固然与其时行政权强大和配套制度不健全等有关，[2]不过仔细分析可以看出其实质上与行政诉讼的架构有密切关联。
正是由于现行行政诉讼制度是以中性的审查和判定行政行为是否合法作为整体制度安排的基点，那么自然就会得出行政行为违法撤销等同于支持原告、行政行为合法维持视为维护行政权威的结论。换言之，现行行政诉讼制度纯粹的行政行为中心主义，强化了维持行政权力的色彩。
有充足理由预见，维护行政权力的目的不会再体现在未来的《行政诉讼法》中。不过，这并不意味着有关行政诉讼目的的论争在《行政诉讼法》修改中不会再有争议。事实上，监督行政机关与保护公民合法权益二者之间虽有相当大的关联性，但“两种目的模式所隐含的理念及其所进行的制度设计可能有重大的差异”。[3]现有完全以行政行为为中心而不是当事人的权利保护为基点的制度设计，无疑偏重于前者，而不是后者，正是这一点一直遭到学术界和实务部门的批评。
（二）直接影响行政诉讼具体制度安排及运转
行政诉讼既是法院和行政诉讼参加人共同活动的平台，也是复杂的程序活动。原告、被告围绕哪一基点展开争议和对峙，法院以哪一中心进行审理和裁判，行政诉讼程序各个环节的衔接和关注焦点，皆与行政诉讼的架构密切相关。是以双方之间的行政争议还是原告诉讼请求，抑或被诉行政行为，作为行政诉讼的基点并安排相应的制度，直接影响到行政诉讼的运转。
（三）涉及行政诉讼法与行政实体法关系处理
行政诉讼与行政法的关系，不同于民事诉讼、刑事诉讼与民法、刑法的关系。行政诉讼是行政法不可或缺的组成部分，但又有相对的独立性。可以说，“行政诉讼法既非单纯的‘行政法’，又非单纯的‘诉讼法’。在广义上，它是公法上的法律争议的法院程序法；同时，它也是通过各种具体裁判去实现宪法和行政法的方式。”[4]
因此，行政诉讼制度在必须与行政法安排建立起内在联系的前提下，未必需要对行政实体法亦步亦趋，而需要遵循诉讼本身的安排。例如，行政诉讼的被告资格不一定需要与行政主体一一对应；行政法追求行政法治秩序，“对行政诉讼而言，单是客观合法性审查还不具有决定意义。在单个法定主体层面上反映客观秩序的，主要还是主观权利…，亦即，个体…因立法性决定或者个案生效而获得的，从而他可以在行政诉讼过程中实施的权利。”[5]
二、现行的行政诉讼制度架构
毋庸置疑，我国现行的行政诉讼制度架构和安排采用的是纯粹的、彻底的（具体）行政行为中心主义。[6]行政行为是行政诉讼制度安排的基石和运转的基点，即行政诉讼制度围绕行政行为建立，以行政行为为中心运转；行政行为是贯穿行政诉讼制度的主线，即行政行为连接法院与行政诉讼参加人的关节点，贯穿于行政诉讼始终。下表是行政行为在行政诉讼各个环节或主要制度中的体现。
下表的统计表明，[7]行政行为不仅决定着现行行政诉讼制度的基本安排，而且主导着行政诉讼的展开，原告针对（具体）行政行为提出诉讼请求，被告为捍卫（具体）行政行为的合法性提供证据，法院围绕（具体）行政行为是否合法进行审理并作出裁判。事实上，《行政诉讼法》对行政行为的强调和倚重，甚至到了忽视原告诉讼请求的地步，并曾经给司法裁判带来了难题。[8]
我国行政诉讼确立之时，行政法制度刚刚起步，面对行政诉讼这一需要调节法院的司法权、行政机关的行政权和公民的救济权三重互相交织的基本关系的特别场域，立法者选择并确定用（具体）行政行为作为连接三方的介质，实属不易。（具体）行政行为是行政机关行使职权的一般产出，合法是行政法治的基本要求。以此为基点，既可以厘清司法权与行政权的界限，也可以确立司法保护公民权益的尺度。因而，《行政诉讼法》第5条所确立的具体行政行为合法性审查原则，以及第54条所确定的具体行政行为合法性判定标准，不仅反映了当时学术界对行政实体法上的合法与违法标准的认知，更是学术界对这一认知在立法上的固化。回望行政法的发展，行政诉讼制度以行政行为合法性为中心的安排，的确对我国行政法治建设起到了巨大的推动作用。[9]
不过，在我国行政诉讼已确立20多年后的今天，行政诉讼是否要沿袭或复制这一架构，依然实行完全的行政行为中心主义，值得我们反思。
三、行政行为中心主义安排存在的问题
经过20多年的发展和实践，现行的纯粹以行政行为为中心的行政诉讼安排已暴露出至少三个方面的问题。
（一）能否涵盖所有类型的行政争议值得怀疑
自《行政诉讼法》引入“行政行为”这一概念以来，何谓“行政行为”聚讼至今。由于“行政行为”一词已非单纯的学术概念，而系“法律用语”，如何理解和确定行政行为的内涵和范围具有重要的现实意义。最高人民法院1991年通过的《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》（以下简称《贯彻意见》）[10]尝试通过对“具体行政行为”的界定。[11]然而，这一意图不仅没有达成预期效果，反而被指限缩了行政诉讼受案范围。2000年，最高人民法院在《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干问题解释》）中放弃了对“具体行政行为”的界定而代之以描述。[12]在有关起草者看来，《若干问题解释》摒弃的正是《贯彻意见》所代表的过往行政法学界采用的狭义行政行为界定，而采用的是广义的行政行为，从而拓宽了行政行为的范围。由此其“不仅包括法律行为，而且包括事实行为；不仅包括单方行为，而且包括双方行为；不仅包括侵益性行为，而且包括赋权性行为；不仅包括授益性行为，而且包括制裁性行为；不仅包括刚性行为，而且包括柔性行为。”[13]
《若干问题解释》及其起草者在现有行政诉讼框架下所作出的推进行政诉讼和行政法发展的努力令人钦佩，不过《若干问题解释》的规定同样无法消除学术界和法院对何谓“行政行为”的追问，“哪些行为是‘行政行为’或‘具体行政行为’的争议仍然存在。”[14]在广义行政行为下，当事人对行政合同、行政指导、程序性行政行为等诸多类别的行为能否提起行政诉讼，依然无明确的结论。于是，最高人民法院只有通过司法解释明确相关行为的可诉性及可诉性行为的范围。例如，最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》[15]（以下简称《政府信息公开规定》）详尽列举可诉行为的范围，起草者费力解释行政机关的政府信息公开活动为行政事实行为，属于《行政诉讼法》上的“具体行政行为”。[16]为此，有学者开始了倡导推翻行政法学界一直采用的行政行为定义，用广义的行政行为统一行政行为界定的学术努力。[17]