四川省乐山市人民政府


乐山市人民政府关于印发《乐山市行政调解暂行办法》的通知

乐府发〔2009〕24号


各区、市、县、自治县人民政府，市级各部门：
　　《乐山市行政调解暂行办法》已经2009年8月26日市人民政府第72次常务会议审议通过，现予以印发，请认真贯彻执行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二〇〇九年八月二十七日




乐山市行政调解暂行办法



第一章 总 则



　　第一条 为规范和推进行政机关运用调解手段依法、及时、就地化解矛盾纠纷，切实维护人民群众合法权益，促进社会和谐稳定，根据中共四川省委办公厅、四川省人民政府办公厅《关于构建“大调解”工作体系有效化解社会矛盾纠纷的意见》（川委办〔2009〕16号）以及其他有关政策法规，结合乐山实际，制定本办法。
　　第二条 乐山市各级行政机关、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织、行政机关委托的组织（以下统称行政机关）开展行政调解，适用本办法。法律、法规、规章对行政调解另有规定的，从其规定。
　　本办法所称行政调解，是指行政机关在法定职权范围内，以法律、法规、规章和政策为依据，以不损害国家利益、公共利益和他人合法权益为前提，以当事人自愿协商为基础，通过对争议各方的说服和劝导，促使各方当事人达成一致协议，从而化解矛盾纠纷的活动。
　　第三条 行政调解应当遵循属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法调解、公正高效，调解优先、尊重自愿，定分止争、促进和谐的原则。
　　第四条 矛盾纠纷经行政调解达成调解协议的，当事人应当按照诚实信用原则全面履行协议约定义务，不得擅自变更或者解除协议。
　　第五条 市人民政府信访部门（市人民政府法制部门协助）主管全市行政调解工作。
　　市、县（市、区）人民政府设立行政调解指导中心（设在信访部门），代表本级人民政府履行行政调解的组织协调、督促指导、考核奖惩等职责。
　　市、县（市、区）人民政府工作部门设立行政调解中心（室），与信访机构合署办公，具体承办本部门行政调解工作。
　　各乡镇人民政府（街道办事处）的行政调解工作，由其矛盾纠纷大调解协调中心具体承办。
　　第六条 各级行政机关是法定职权范围内行政调解的责任主体，行政首长为行政调解第一责任人，分管领导为主要责任人，具体承办人员为直接责任人。



第二章 行政调解的受理



　　第七条 对以下矛盾纠纷，当事人可以申请行政调解：
　　（一）与行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权有关的行政争议；
　　（二）行政赔偿、行政补偿争议；
　　（三）与行政管理相关的民事纠纷；
　　（四）适用行政调解不违反法律法规禁止性规定的其他矛盾纠纷。
　　第八条 与行政机关行使法律法规规定的自由裁量权有关的行政争议，由该行政机关的上一级业务主管部门或者本级人民政府行政调解指导中心负责调解。
　　行政赔偿、行政补偿争议，由赔偿或者补偿义务机关负责调解。
　　与行政管理相关的民事纠纷，由乡镇人民政府（街道办事处）或者县级人民政府相关业务主管部门负责调解。
　　依法不适宜由下级行政机关调解的矛盾纠纷，由其上一级行政机关的调解机构负责调解。
　　行政机关之间因行政调解的管辖发生的争议，由本级人民政府行政调解指导中心裁决。
　　第九条 行政机关调解矛盾纠纷应当符合下列条件：
　　（一）申请人与该矛盾纠纷有法律上的利害关系；
　　（二）申请人有具体的诉求和理由；
　　（三）属于本办法第七条规定的行政调解范围；
　　（四）属于本行政机关的职责范围；
　　（五）人民法院以及其他国家机关尚未受理该矛盾纠纷；
　　（六）该矛盾纠纷未被有关国家机关作出终结处理决定；
　　（七）该矛盾纠纷具有可调解性。
　　第十条 凡可以通过行政调解手段化解的矛盾纠纷，行政机关应当主动告知当事人有申请行政调解的权利。
　　第十一条 当事人申请行政调解，可以书面申请，也可以口头申请。口头申请的，调解人员应当制作笔录，由申请人签字确认。
　　第十二条 行政机关收到行政调解申请后，应当在5个工作日内进行审查，对符合本办法规定的申请，决定予以受理并告知矛盾纠纷的各方当事人；对不符合本办法规定的申请，决定不予受理并告知申请人解决矛盾纠纷的法定渠道。在受理行政调解申请前，矛盾纠纷有可能激化的，行政机关应当及时采取必要的缓解疏导措施，并按规定向有关机关报告。
　　第十三条 行政机关受理行政调解申请后，调解人员应当提前将行政调解的时间、地点通知当事人。



第三章 行政调解的进行



　　第十四条 对重大复杂的矛盾纠纷，行政机关负责人应当主持行政调解；对其他矛盾纠纷，由当事人选择的调解人员或者行政机关指定的调解人员进行行政调解。行政机关参加调解的人员不得少于2人。
　　第十五条 行政机关调解矛盾纠纷，根据需要可以邀请有关单位、有关人士参加。调解跨区域、跨部门、跨行业的矛盾纠纷，相关单位应当予以配合，共同做好行政调解工作。
　　当事人可以委托1至2名代理人参加行政调解。当事人委托代理人的，应当提交授权委托书。
　　第十六条 行政机关调解矛盾纠纷，不得泄露国家秘密、当事人的个人隐私和商业秘密。
　　第十七条 调解人员有下列情形之一的，应当主动申请回避：
　　（一）是该矛盾纠纷的当事人或者与当事人及其代理人有近亲属关系的；
　　（二）与该矛盾纠纷有利害关系的；
　　（三）与当事人及其代理人有其他关系，可能影响该矛盾纠纷的公平公正处理的。
　　当事人发现调解人员有应当回避情形的，可以申请其回避。调解人员的回避，由行政机关负责人决定。
　　第十八条 行政调解开始时，调解人员应当宣布行政调解纪律，核对当事人身份，宣布当事人应当享有的权利和承担的义务，宣布行政调解人、记录人的身份，询问当事人是否要求回避。
　　第十九条 行政调解过程中，当事人应当提交证明矛盾纠纷基本事实的证据，并对所提交证据的真实性负责。
调解人员应当根据当事人提供的证据、本行政机关收集的证据查明事实、分清责任，引导当事人正确理解法律、法规、规章和政策，理性对待矛盾纠纷，找准矛盾纠纷焦点和各方利益共同点，采取灵活多样的方式方法，开展耐心、细致的说服疏导工作，促使各方当事人互谅互让，消除隔阂，促成当事人达成行政调解协议。
　　第二十条 行政调解达成协议的，行政机关应当制作行政调解协议书。行政调解协议书的内容不得违反法律、法规、规章和政策规定，不得损害国家利益、公共利益、他人合法权益。行政调解协议书自各方当事人签字之日起生效。
　　行政调解协议书一般包括以下内容：
　　（一）各方当事人的基本情况；
　　（二）矛盾纠纷的事实；
　　（三）各方当事人的权利和义务；
　　（四）履行协议的方式、期限；
　　（五）对当事人息诉罢访的要求；
　　（六）当事人签名、调解人员签名并加盖行政调解机构印章。
　　行政调解协议书由各方当事人分别保留一份，行政调解机构存档一份。
　　第二十一条 经行政调解达不成协议的，行政机关应当终止行政调解，并按照以下规定办理：
　　（一）对属于本行政机关行政许可、行政处罚等法定职权范围内处理的矛盾纠纷，依法作出处理决定；
　　（二）对不属于本行政机关法定职权范围内处理的矛盾纠纷，根据矛盾纠纷的性质和相关法律法规规定，告知当事人可以依法向有关行政机关申请行政裁决、行政复议，向仲裁机构申请仲裁，向人民法院提起诉讼，或者按信访程序处理。
　　第二十二条 矛盾纠纷涉及第三人利益的，应当通知第三人参加调解。第三人不同意调解的，终止行政调解。
涉及专门事项需要鉴定的，各方当事人可以协商一致自行委托具有法定资质的鉴定机构鉴定，也可以申请行政机关委托鉴定机构鉴定。鉴定费用由当事人承担。鉴定所用时间不计入行政调解期限。
　　第二十三条 行政机关应当自受理行政调解申请之日起60日内办结调解事宜。遇有特殊情况需延长的，可以适当延长，但延长期不得超过30日。
　　第二十四条 行政机关进行行政调解时，需要当事人所在基层人民调解组织配合的，可以向当事人所在基层人民调解组织发出邀请。当事人所在基层人民调解组织接到行政机关邀请后，应当指派调解员配合行政机关开展调解。
人民法院进行司法调解时，需要行政机关协助的，行政机关应当予以协助。



第四章 奖励和处罚



　　第二十五条 行政机关应当忠实履行法定职责，积极运用行政调解手段化解矛盾纠纷。对行政调解工作成绩突出的单位和人员，应当予以表彰奖励。
　　第二十六条 行政机关及其工作人员无正当理由不受理行政调解申请，或者在规定期限内不履行调解职责，贻误矛盾纠纷调处时机，造成恶性事件、群体性事件或者其他严重后果的，按有关规定进行问责。
　　第二十七条 在行政调解中，当事人有缠访、闹访等违法行为的，行政机关工作人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的，依法追究法律责任。



第五章 附 则



　　第二十八条 本办法应用中的具体问题，由市行政调解指导中心负责解释。
　　各县（市、区）人民政府和市人民政府各工作部门可以根据本办法制定实施细则。
　　第二十九条 本办法自发布之日起施行。




对事业单位人事争议仲裁的法律适用等相关问题的思考

四川成都精济律师事务所 何宁湘

〖导语〗
我国人事制度改革随着国家改革开放以及各项改革的逐步试点与扩展也进行了不少尝试，国家在2002年正式提出了对全国范围内的国家事业单位人事制度改革，随即在2002年7月6日国务院办公厅发布了国办发〔2002〕35号文 《国务院办公厅转发人事部关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》。据此，四川省人民政府于2002年12月16日第83次常务会议审议通过了川办发〔2002)40号《四川省事业单位人员聘用制管理试行办法》，并于2003年1月1日起施行，至此四川省事业单位人事制度改革正式开始。
2003年3月24日四川省人事厅公布了《关于印发四川省事业单位〈聘用合同书〉等样本的通知》。2003年3月25日成都市人民政府办公厅转发省政府办公厅关于印发四川省事业单位人员聘用制管理试行办法的通知(成办发［2003］43号)， 2003年6月13日成都市教育局《关于转发〈四川省事业单位人员聘用制管理试行办法〉的通知》(成教人［2003］22号)，学校人事制度改革也在今年暑假期间正式实施。
编者对《四川省事业单位人员聘用制管理试行办法》以及《聘用合同书》样本进行了研究，对于这两个文件内所涉及到的“人事争议仲裁”问题，围绕我国仲裁法律制度的历史沿革、依据我国现行仲裁法律法规的立法精神原则进行初步研究，作浅析如下：

〖我国仲裁法律制度的历史沿革〗
一、第一阶段：建立了国际贸易仲裁与海事仲裁制度
新中国成立后，我国以行政决定的方式，首先建立了国际贸易仲裁与海事仲裁。先后实施了：
1、中央人民政府政务院关于在中国国际贸易促进委员会内设立对外贸易仲裁委员会的决定【1954-05-06】
2、中国国际贸易促进委员会对外贸易仲裁委员会仲裁程序暂行规则【1956-03-31】
3、国务院关于在中国国际贸易促进委员会内设立海事仲裁委员会的决定【1958-11-21】
4、中国国际贸易促进委员会海事仲裁委员会仲裁程序暂行规则【1959-01-08】
建立了民间仲裁机构、当事人自愿选择、选择适用国法律和国际惯例、一裁终局等原则的国际贸易仲裁制度。

二、第二阶段：1、建立了经济合同仲裁、技术合同仲裁制度
进入80年代，我国为适应改革开放、以经济建设为中心，发展社会主义商品经济的要求，我国颁布实施了《经济合同法》，为与此配套，国务院以行政法规形式颁布了《中华人民共和国经济合同仲裁条例[失效]【1983-08-22】》。此后经国务院批准，由国家科学技术委员会令第11号颁布《技术合同仲裁机构管理暂行规定[失效]【1991-01-21】》。至此建立起了适应我国当时经济发展需要的经济合同仲裁与技术合同仲裁制度。
2、建立了劳动仲裁制度
进入90年代，我国劳动用工制度开始松动，劳动者已在各企业事业开始流动，为适应劳动人力市场的需要，适应劳动争议解决的需要《劳动部办公厅转发上海市试行劳动仲裁员、仲裁庭制度的两个文件的通知【1991-11-28】》，我国开始在上海市国营企业进行劳动争议仲裁试点，作为劳动争议仲裁制度的尝试。
1994年7月5日第八届全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过《中华人民共和国劳动法》。　　　　　　　
《劳动法》第十章劳动争议，以国家基本法确立了劳动仲裁制度。1993年8月1日颁布了《国营企业劳动争议处理暂行规定》[废止]，1987年8月15日实施《国营企业劳动争议处理暂行规定》[废止]。1993年7月6日中华人民共和国国务院第117号令颁布《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》。
在此阶段内，我国出现了涉外经济合同、经济合同、技术合同以及劳动合同四个方面的纠纷、争议仲裁制度，其中仅有劳动合同仲裁制度的设立是以法律形式确立的，机构设在市县级劳动行政机关。涉外经济合同仲裁制度是民间性质，而经济合同与技术合同仲裁制度的设立基本是以行政法规方式设立的，且仲裁机构分别设在各工商行政管理机关与各级科委。
在此期间，1993年5月24日国家外国专家局1993年第2号令发布《外国文教专家聘用合同争议仲裁暂行规定》，仲裁机构设在国家外国专家局及省级局，适用《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国民法通则》。

三、第三阶段：建立基本统一的仲裁法律制度
1994年8月31日第八届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过《中华人民共和国仲裁法》，于1995年9月1日施行。我国以《仲裁法》规范统一了民商范畴内，涉外及国内纠纷仲裁制度，并以法律明确了民间仲裁、仲裁机构设在省会城市、仲裁不受地域限制、一裁终局、法院不再受理、仲裁需当事人明确协议等基本原则。
为贯彻实施《仲裁法》，国务院先后下发了1994年11月13日国办发［1994］99号《国务院办公厅关于做好重新组建仲裁机构和筹建中国仲裁协会筹备工作的通知》，国办发〔1995〕38号《国务院办公厅关于进一步做好重新组建仲裁机构工作的通知》，1995年7月28日国办发［1995］44号[国务院办公厅关于印发《重新组建仲裁机构方案》、《仲裁委员会登记暂行办法》、《仲裁委员会仲裁收费办法》的通知]， 《仲裁法》实施废止原由工商行政机关与科委承担的经济合同与技术合同仲裁，至此我国统一了民商纠纷案件范围内的涉外、涉内纠纷的仲裁。
与《仲裁法》并行的仲裁制度只有劳动争议仲裁。这是国家考虑到劳动争议的特殊性与更好的保护劳动者权益而作的劳动争议仲裁法律制度设置。

四、人事争议仲裁与其他仲裁的出现
为适用社会主义市场经济的发展和人事制度改革的深化，考虑到人事争议日益增多。这些争议如果不能及时得到解决，势必损害当事人的合法权益，影响社会的稳定和社会主义市场经济的发展，1996年5月24日人事部下发了人发〔1996〕46号《人事部关于成立人事部人事仲裁公正厅有关问题的通知》，1997年8月8日人事部人发[1997]71号下发《人事争议处理暂行规定》，1999年9月6日人事部人发[1999]99号下发《人事争议处理办案规则》和《人事争议仲裁员管理办法》，这便是人事争议仲裁的提出与行政设立。而此时，劳动争议仲裁制度早已建立，并已建立起一套基本完整的仲裁后的法律救济制度，也为广大劳动者接受和知晓。由于市场经济的迅速发展，劳动者原有的身份界线已被打破，至少在人们观念上与用工选择上身份界线被打破。原事业单位在体制上、用工方面已打破严格界线，甚至部分事业单位已实行了劳动合同制，各地劳动行政机关也不同程度的介入了事业单位用工方面的劳动监察工作，不少原人事争议已到劳动仲裁委员会解决纠纷，同时《仲裁法》也已生效实施。产生人事争议仲裁未纳入仲裁法律调整范围这种情况的原因大致有二：1、《仲裁法》起草与通过时，人事争议仲裁尚未提出，此项改革在政策上、操作上尚不成熟。2、国家人事制度改革政策出台时机不成熟，决策高层同意先作政策调整，待成熟时在立法。
在1999年9月6日人事部人发[1999]99号《人事争议处理办案规则》和《人事争议仲裁员管理办法》下发前，沈阳市、南京市、深圳市、武汉市、云南省、安徽省就依据“国家有关规定，结合我市实际情况”制定了“人事争议仲裁暂行规定”，其适用范围为“适用于本市政府所属的国家行政机关与公务员之间除申诉事项以外的人事争议，事业单位与职员、专业技术人员之间的人事争议，以及企业与经营管理人员、专业技术人员之间因人才流动、履行聘用合同发生的争议。”(以1990年《沈阳市人事争议仲裁暂行规定》和1999年《沈阳市人事争议仲裁暂行办法》为例)，由此可见，未载明制定依据，仍是政府行政行为。在此后到2003年6月30日有重庆市人事争议仲裁条例、湖南省、吉林省、北京市以及西藏自治区“人事争议仲裁办法”，其中在2003年1月1日--6月30日前发布的有北京市和西藏自治区。《北京市人事争议仲裁办法》的制定依据是“为公正、及时地处理人事争议，保障争议双方当事人的合法权益，根据本市实际情况，制定本办法。”，适用范围为“第二条本办法适用于本市事业单位与其工作人员之间因人事关系的建立、变更、解除等发生的人事争议，以及按照国家和本市有关规定应当仲裁的其他人事争议。”而《西藏自治区人事争议仲裁暂行办法》“为保证公正及时地处理人事争议，保护单位和个人的合法权益，维护社会稳定，根据有关法律、法规和国家有关人事争议处理的规定，结合我区实际，制定本办法。” 的规定较为有意思：1、制定依据涉及法律法规但未载明；2、未明确适用范围；3、设立了“人事争议处理实行一级仲裁制度”。
综上，我们不难看出，各地的“办法”仍为地方行政法规或规章，无法律制定依据，机构均设在人事部门。值得一提的是，已颁布“办法或条例”的均为省、自治区和直辖市。

在此期间，1996年7月8日中国银行中银卡[1996]21号下发了《中国银行人民币长城卡退单纠纷仲裁办法》1998年1月8日中国建设银行建总发[1998]6号下发《中国建设银行内部经济纠纷调解仲裁办法》。它均属于金融系统内部纠纷争议处理范畴。
1999年4月1日国家质量技术监督局令第4号《产品质量仲裁检验和产品质量鉴定管理办法》，它也属于质量技监局内部操作规定，该文第三条规定，产品质量仲裁检验（以下简称仲裁检验）是指经省级以上产品质量技术监督部门或者其授权的部门考核合格的产品质量检验机构（以下简称质检机构），在考核部门授权其检验的产品范围内根据申请人的委托要求，对质量争议的产品进行检验，出具仲裁检验报告的过程，其规定的仲裁并不具有仲裁法律师特征。
上述三种“仲裁”实不属于仲裁法律制度范畴。

在此期间，1994年8月26日 国务院证券委员会 证委发〔1994〕20号《国务院证券委员会关于指定中国国际经济贸易仲裁委员会为证券争议仲裁机构的通知》，1994年10月11日证监发字[1994]139号《中国证券监督管理委员会关于证券争议仲裁协议问题的通知》，1999年8月30日中国保险监督管理委员会下发保监发[1999]147号《关于在保险条款中设立仲裁条款的通知》，2003年4月4日中国国际贸易促进委员会、中国国际商会通过了《中国国际经济贸易仲裁委员会金融争议仲裁规则》，上述均是依据《仲裁法》而作出的具体仲裁操作形式及适用《仲裁法》的具体要求。

到本文完稿之日前(2003年7月29日)，涉及人事争议仲裁的最新国家文件为：2002年7月6日国务院办公厅发布了国办发〔2002〕35号文 《国务院办公厅转发人事部关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》。

〖现行人事争议仲裁政策规定的行政特征〗
一、 制定依据：
国办发〔2002〕35号文，规定“为妥善处理人员聘用工作中出现的各种问题，及时化解矛盾，维护聘用单位和受聘人员双方的合法权益，要建立和完善事业单位人事争议仲裁制度，及时公正合理地处理、裁决人员聘用中的争议问题。受聘人员与聘用单位在公开招聘、聘用程度、聘用合同期限、定期或者聘期考核、解聘辞聘、未聘安置等问题上发生争议的，当事人可以申请当地人事争议仲裁委员会仲裁。仲裁结果对争议双方具有约束力。”是各地制定人事争议仲裁文件的主要依据和政策依据。

二、仲裁事项的范围：