“调解优先、调判结合”是当前人民法院为民司法的工作原则，由于调解给当事人带来判决所难以实现的诉讼收益和关系修复，调解成为当事人自愿选择或者司法人员引导选择的优先性纠纷解决方式。人民法院贯彻调解优先的规范依据既有某部法律针对特定类型纠纷解决之需要所确定的立法性规范，又有最高人民法院针对社会诉求和司法经验所设立的司法性规范，因此，司法人员在纠纷解决过程中践行调解优先原则既是对法律规范的遵循与适用，又是对业务规范的理解与运用。根据当前的调解适用实践来看，调解优先存在诉前调解、庭前调解、当庭调解、庭后调解和判前调解五种实践形态。下文笔者结合自己的理论知识和实践经验将此五种形态予以类型化归纳、分析和表述。

　　一、诉前调解

　　诉前调解是人民法院针对待受理案件的案情所进行的调解。诉前调解起着过滤纠纷进入诉讼程序的作用，根据“损害就应该呆在原地”的法谚，当纠纷在法院受理前被人民法院所化解，那么，由损害发生所引起的各种损失将得到有效地减少。诉前调解的启动、进行和成功常常取决于司法人员对于待受理案件调解成功几率大小的甄别和判断，这需要司法人员结合自身的调解知识、经验和技术乃至人格魅力来看菜吃饭、量体裁衣。

　　然而，并非所有待受理案件都需要进行诉前调解，对于案情复杂、争议较大、技术性强等案件应当依法予以受理，此时若进行诉前调解，既加重了当事人所认知的“起诉难”感觉，又是对司法资源的浪费。值得质疑的是：有些纠纷的案情很简单，但由于当事人的负气心理，坚决不同意和对方合作解决在“他者”眼中不应该进入诉讼程序的纠纷，由于调解需要满足当事人自愿的本质，对于这些当事人以诉来实现自身诉讼利益最大化或降低对方争讼利益最小化的纠纷，司法人员很难通过时间、精力和智识来进行诉前调解，以节省宝贵的司法资源和降低对方当事人的诉讼消耗。

　　二、庭前调解

　　对于难以成功地实现诉前调解了事的纠纷，法院应当依法予以受理。一旦纠纷进入诉讼程序，那么，当事人就需要在遵从法律规范和遵守诉讼规则的前提下合理维护自己的合法权益，较之诉前调解而言，当事人地位的法定化差异必然引起当事人内心的变化、认识的慎重和行为的选择，由于诉讼结果并不一定是自己诉求得到法律认可的产物，且出于其争讼行为造成诉讼利益不断减损的考虑，有些当事人情愿以调解了事来实现自身生活的安宁或者在司法人员的合理引导下理性选择调解了事以避免拖诉给自身造成的额外损失。

　　然而，庭前调解有其适用的限度和成功的概率，实践中，通常存在一方或双方当事人对于实现自身利益或者对抗对方诉求的“自信”，若不经过严格的庭审将难以实现其主张，因此，庭审的博弈预测将是当事人是否选择、促进和实现庭前调解的重要考虑因素。同时，有些纠纷就难以进行调解，如保险公司理赔的纠纷，保险公司出于道德风险的防范，其不愿意对调解案件进行理赔，虽然法律明文规定调解与判决具有同一的法律效力，但是，当事人诉讼权利的行使限制了庭前调解乃至整个调解体系功能之发挥，因此，庭前调解并非法院审理民事案件的必经程序，其需要司法人员在遵循节省司法资源和提高裁判效率的思路下有针对性、选择性和能动性地娴熟运用。

　　三、当庭调解

　　当庭调解是在法庭主持当事人在完成举证质证、辩论和最后陈述后进行的调解。由于当事人围绕争议焦点的主张已经以其出示的证据得以客观的表述，对方当事人的质证意见也能够有针对性的表述，审判人员对当事人证据的效力以及采纳情况也将予以说明，紧随其后的法庭辩论也能够充分的表达当事人或其诉讼代理人的内心意见，那么，当事人围绕争议焦点的主张能否得到法庭的支持已经在当事人或其诉讼代理人心中有了可靠的预测。在当事人难以再有那种证据“自信”的心理后，法庭的调解可以说是为当事人提供了可以选择调解了事的交流平台，由于当庭调解多由法官引导当事人进行理性磋商，“理亏”的或者丧失“自信”的当事人并没有丧失其“面子”利益，相反，与对方合作性解决纠纷反而可以表现出自己的通情达理，并且可以在证据已尽的情况下实现自己的诉讼利益。

　　由于当庭调解是法官在征求当事人同意的情况下必经的程序，因此，虽然当庭调解程序的启动可以由审判员依职权启动，但当庭调解的进行和成功仍取决于当事人的自由意愿。实践中，部分当事人不愿意接受对方当事人的调解意见，而且常常会声称自己的主张还有证据能够支持自己的诉讼请求，这就需要法庭依法确定证据提交的期限，此时，当庭调解可以为以后的调解或者判决向当事人打了“预防针”，在一定程度上避免了当事人因不服裁判结果而选择非法行为。

　　四、庭后调解

　　庭后调解是指审判员在开庭审理后主持当事人及其诉讼代理人进行的调解，这种调解既可能审判员在第一次开庭审理后主持的调解，也可能审判员在开庭审理完毕后主持的调解。庭后调解给了当事人在明了诉讼态势后一段合理的期限去思考和选择有利于自己利益实现的机会，是对当庭调解的息讼效益的强化，审判员若能够不失时机地对能够调解结案的纠纷进行调解，那么，就能够有效地避免因调解无果而造成司法资源的消耗和引发判决结案的后患。由于以调解化解当事人间纠纷具有让当事人“心服——自律”的效果，因此，庭后调解就具有正当性和可接受性。当事人在庭审完毕后，或出于脸面利益的顾及，或出于证据穷尽的无奈，理性的当事人当然愿意选择对自己有利的方式来解决纠纷。在审判员的主持下，当事人可以通过自己的行为征表出自己的通情达理、换取对方的宽容谅解、减少自己的利益损失。

　　五、判前调解

　　判前调解是指审判员在已经形成判决意见后根据个案可能存在判后隐患问题而进行的调解。行文至此，也许给读者一种“久调不判”的感觉，甚至是将调解优先原则推向了极端，并且违背了调判结合的原则。下文笔者简述一个真实案例来证明审判员对个案进行判前调解的正当性和必要性。

　　一名老年妇女起诉与其丈夫离婚。该妇女自2001年其就与同村的另一名男子外出打工同居生活，然而，针对被告提出原告与第三人同居的事实，原告坚决不肯承认，被告一气之下不再参加庭审，并表示绝不离婚。在后来的庭审中，原、被告双方已经成年的三个儿子均证实了原告与第三人同居十余年的事实，由于原告坚决要求离婚但被告不同意离婚，审判员在足以证明原、被告夫妻感情破裂的证据支持情况下形成了判决双方离婚的意见，并且在判决书中确定了原告与第三人同居的事实。鉴于以往因离婚未使双方满意而发生凶杀案的事实，为杜绝此类现象的发生，审判员通过双方的成年儿子向双方作思想工作，被告同意离婚但要求原告给予损害赔偿，但原告愿意给付生活困难帮助费但必须删除其与他人同居的表述，当审判员得知原、被告的想法时民事判决书已经制作完毕。此时，审判员说服其儿子，被告在其子的陪同下来到法庭和原告进行调解，最终，被告在原告给付其5000元现金的情况下同意离婚，原告也拿到了隐去自己与他人同居事实的民事调解书。

　　从本例中，可以解读出审判员针对个别纠纷进行判前疏导工作乃至判前调解工作的必要性，由于判决必须受到“起诉权约束裁判权”的限制，那么，被告难以获得离婚损害赔偿；同时，基于判决必须事实清楚、证据充分而作出，那么，原告与他人同居的事实必须表述于判决书中，然而，审判员在判决书已经制作好后仍愿意主持调解，调解的结果使原、被告双方均满意接受，若以判决结案而可能引发的隐患得到了消除，从而实现了法律效果、社会效果和政治效果的统一。因此，笔者认为判前调解是审判人员在尊重生命、关心结果和注重效果的前提下贯彻调解优先原则的最高形态。

　　结语

　　根据《民事诉讼法》的规定，除当事人程序性终结民事纠纷外，实体性纠纷的处理只能由人民法院采用判决和调解的形式来实现。我国经历了一种去调解到兴调解的司法实践，调解是人民法院探索在正视社会需求和满足司法诉求的有效途径，就本文调解优先的五种实践形态而言，诉前调解至判前调解的司法资源消耗依次增加和纠纷解决效率依次降低，然而，难能可贵的判前调解成功实践却征表出司法人员贯彻调解优先工作原则的用心程度和人民法院践行塑造和谐社会环境的司法绩效，因此，调解优先是广大司法人员在其裁判思想接受切合本地化生活样态司法知识洗礼后能动的、为民的和妥当的纠纷解决思维、策略和方式。

　　（作者单位：广西壮族自治区融安县人民法院）
国务院


国务院关于加强环境保护重点工作的意见

国发〔2011〕35号


各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
多年来，我国积极实施可持续发展战略，将环境保护放在重要的战略位置，不断加大解决环境问题的力度，取得了明显成效。但由于产业结构和布局仍不尽合理，污染防治水平仍然较低，环境监管制度尚不完善等原因，环境保护形势依然十分严峻。为深入贯彻落实科学发展观，加快推动经济发展方式转变，提高生态文明建设水平，现就加强环境保护重点工作提出如下意见：
一、全面提高环境保护监督管理水平
（一）严格执行环境影响评价制度。凡依法应当进行环境影响评价的重点流域、区域开发和行业发展规划以及建设项目，必须严格履行环境影响评价程序，并把主要污染物排放总量控制指标作为新改扩建项目环境影响评价审批的前置条件。环境影响评价过程要公开透明，充分征求社会公众意见。建立健全规划环境影响评价和建设项目环境影响评价的联动机制。对环境影响评价文件未经批准即擅自开工建设、建设过程中擅自作出重大变更、未经环境保护验收即擅自投产等违法行为，要依法追究管理部门、相关企业和人员的责任。
（二）继续加强主要污染物总量减排。完善减排统计、监测和考核体系，鼓励各地区实施特征污染物排放总量控制。对造纸、印染和化工行业实行化学需氧量和氨氮排放总量控制。加强污水处理设施、污泥处理处置设施、污水再生利用设施和垃圾渗滤液处理设施建设。对现有污水处理厂进行升级改造。完善城镇污水收集管网，推进雨、污分流改造。强化城镇污水、垃圾处理设施运行监管。对电力行业实行二氧化硫和氮氧化物排放总量控制，继续加强燃煤电厂脱硫，全面推行燃煤电厂脱硝，新建燃煤机组应同步建设脱硫脱硝设施。对钢铁行业实行二氧化硫排放总量控制，强化水泥、石化、煤化工等行业二氧化硫和氮氧化物治理。在大气污染联防联控重点区域开展煤炭消费总量控制试点。开展机动车船尾气氮氧化物治理。提高重点行业环境准入和排放标准。促进农业和农村污染减排，着力抓好规模化畜禽养殖污染防治。
（三）强化环境执法监管。抓紧推动制定和修订相关法律法规，为环境保护提供更加完备、有效的法制保障。健全执法程序，规范执法行为，建立执法责任制。加强环境保护日常监管和执法检查。继续开展整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动，对环境法律法规执行和环境问题整改情况进行后督察。建立建设项目全过程环境监管制度以及农村和生态环境监察制度。完善跨行政区域环境执法合作机制和部门联动执法机制。依法处置环境污染和生态破坏事件。执行流域、区域、行业限批和挂牌督办等督查制度。对未完成环保目标任务或发生重特大突发环境事件负有责任的地方政府领导进行约谈，落实整改措施。推行生产者责任延伸制度。深化企业环境监督员制度，实行资格化管理。建立健全环境保护举报制度，广泛实行信息公开，加强环境保护的社会监督。
（四）有效防范环境风险和妥善处置突发环境事件。完善以预防为主的环境风险管理制度，实行环境应急分级、动态和全过程管理，依法科学妥善处置突发环境事件。建设更加高效的环境风险管理和应急救援体系，提高环境应急监测处置能力。制定切实可行的环境应急预案，配备必要的应急救援物资和装备，加强环境应急管理、技术支撑和处置救援队伍建设，定期组织培训和演练。开展重点流域、区域环境与健康调查研究。全力做好污染事件应急处置工作，及时准确发布信息，减少人民群众生命财产损失和生态环境损害。健全责任追究制度，严格落实企业环境安全主体责任，强化地方政府环境安全监管责任。
二、着力解决影响科学发展和损害群众健康的突出环境问题
（五）切实加强重金属污染防治。对重点防控的重金属污染地区、行业和企业进行集中治理。合理调整涉重金属企业布局，严格落实卫生防护距离，坚决禁止在重点防控区域新改扩建增加重金属污染物排放总量的项目。加强重金属相关企业的环境监管，确保达标排放。对造成污染的重金属污染企业，加大处罚力度，采取限期整治措施，仍然达不到要求的，依法关停取缔。规范废弃电器电子产品的回收处理活动，建设废旧物品回收体系和集中加工处理园区。积极妥善处理重金属污染历史遗留问题。
（六）严格化学品环境管理。对化学品项目布局进行梳理评估，推动石油、化工等项目科学规划和合理布局。对化学品生产经营企业进行环境隐患排查，对海洋、江河湖泊沿岸化工企业进行综合整治，强化安全保障措施。把环境风险评估作为危险化学品项目评估的重要内容，提高化学品生产的环境准入条件和建设标准，科学确定并落实化学品建设项目环境安全防护距离。依法淘汰高毒、难降解、高环境危害的化学品，限制生产和使用高环境风险化学品。推行工业产品生态设计。健全化学品全过程环境管理制度。加强持久性有机污染物排放重点行业监督管理。建立化学品环境污染责任终身追究制和全过程行政问责制。
（七）确保核与辐射安全。以运行核设施为监管重点，强化对新建、扩建核设施的安全审查和评估，推进老旧核设施退役和放射性废物治理。加强对核材料、放射性物品生产、运输、贮存等环节的安全管理和辐射防护，促进铀矿和伴生放射性矿环境保护。强化放射源、射线装置、高压输变电及移动通信工程等辐射环境管理。完善核与辐射安全审评方法，健全辐射环境监测监督体系，推动国家核与辐射安全监管技术研发基地建设，构建监管技术支撑平台。
（八）深化重点领域污染综合防治。严格饮用水水源保护区划分与管理，定期开展水质全分析，实施水源地环境整治、恢复和建设工程，提高水质达标率。开展地下水污染状况调查、风险评估、修复示范。继续推进重点流域水污染防治，完善考核机制。加强鄱阳湖、洞庭湖、洪泽湖等湖泊污染治理。加大对水质良好或生态脆弱湖泊的保护力度。禁止在可能造成生态严重失衡的地方进行围填海活动，加强入海河流污染治理与入海排污口监督管理，重点改善渤海和长江、黄河、珠江等河口海域环境质量。修订环境空气质量标准，增加大气污染物监测指标，改进环境质量评价方法。健全重点区域大气污染联防联控机制，实施多种污染物协同控制，严格控制挥发性有机污染物排放。加强恶臭、噪声和餐饮油烟污染控制。加大城市生活垃圾无害化处理力度。加强工业固体废物污染防治，强化危险废物和医疗废物管理。被污染场地再次进行开发利用的，应进行环境评估和无害化治理。推行重点企业强制性清洁生产审核。推进污染企业环境绩效评估，严格上市企业环保核查。深入开展城市环境综合整治和环境保护模范城市创建活动。
（九）大力发展环保产业。加大政策扶持力度，扩大环保产业市场需求。鼓励多渠道建立环保产业发展基金，拓宽环保产业发展融资渠道。实施环保先进适用技术研发应用、重大环保技术装备及产品产业化示范工程。着重发展环保设施社会化运营、环境咨询、环境监理、工程技术设计、认证评估等环境服务业。鼓励使用环境标志、环保认证和绿色印刷产品。开展污染减排技术攻关，实施水体污染控制与治理等科技重大专项。制定环保产业统计标准。加强环境基准研究，推进国家环境保护重点实验室、工程技术中心建设。加强高等院校环境学科和专业建设。
（十）加快推进农村环境保护。实行农村环境综合整治目标责任制。深化“以奖促治”和“以奖代补”政策，扩大连片整治范围，集中整治存在突出环境问题的村庄和集镇，重点治理农村土壤和饮用水水源地污染。继续开展土壤环境调查，进行土壤污染治理与修复试点示范。推动环境保护基础设施和服务向农村延伸，加强农村生活垃圾和污水处理设施建设。发展生态农业和有机农业，科学使用化肥、农药和农膜，切实减少面源污染。严格农作物秸秆禁烧管理，推进农业生产废弃物资源化利用。加强农村人畜粪便和农药包装无害化处理。加大农村地区工矿企业污染防治力度，防止污染向农村转移。开展农业和农村环境统计。
（十一）加大生态保护力度。国家编制环境功能区划，在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线，对各类主体功能区分别制定相应的环境标准和环境政策。加强青藏高原生态屏障、黄土高原—川滇生态屏障、东北森林带、北方防沙带和南方丘陵山地带以及大江大河重要水系的生态环境保护。推进生态修复，让江河湖泊等重要生态系统休养生息。强化生物多样性保护，建立生物多样性监测、评估与预警体系以及生物遗传资源获取与惠益共享制度，有效防范物种资源丧失和流失。加强自然保护区综合管理。开展生态系统状况评估。加强矿产、水电、旅游资源开发和交通基础设施建设中的生态保护。推进生态文明建设试点，进一步开展生态示范创建活动。
三、改革创新环境保护体制机制
（十二）继续推进环境保护历史性转变。坚持在发展中保护，在保护中发展，不断强化并综合运用法律、经济、技术和必要的行政手段，以改革创新为动力，积极探索代价小、效益好、排放低、可持续的环境保护新道路，建立与我国国情相适应的环境保护宏观战略体系、全面高效的污染防治体系、健全的环境质量评价体系、完善的环境保护法规政策和科技标准体系、完备的环境管理和执法监督体系、全民参与的社会行动体系。
（十三）实施有利于环境保护的经济政策。把环境保护列入各级财政年度预算并逐步增加投入。适时增加同级环保能力建设经费安排。加大对重点流域水污染防治的投入力度，完善重点流域水污染防治专项资金管理办法。完善中央财政转移支付制度，加大对中西部地区、民族自治地方和重点生态功能区环境保护的转移支付力度。加快建立生态补偿机制和国家生态补偿专项资金，扩大生态补偿范围。积极推进环境税费改革，研究开征环境保护税。对生产符合下一阶段标准车用燃油的企业，在消费税政策上予以优惠。制定和完善环境保护综合名录。对“高污染、高环境风险”产品，研究调整进出口关税政策。支持符合条件的企业发行债券用于环境保护项目。加大对符合环保要求和信贷原则的企业和项目的信贷支持。建立企业环境行为信用评价制度。健全环境污染责任保险制度，开展环境污染强制责任保险试点。严格落实燃煤电厂烟气脱硫电价政策，制定脱硝电价政策。对可再生能源发电、余热发电和垃圾焚烧发电实行优先上网等政策支持。对高耗能、高污染行业实行差别电价，对污水处理、污泥无害化处理设施、非电力行业脱硫脱硝和垃圾处理设施等鼓励类企业实行政策优惠。按照污泥、垃圾和医疗废物无害化处置的要求，完善收费标准，推进征收方式改革。推行排污许可证制度，开展排污权有偿使用和交易试点，建立国家排污权交易中心，发展排污权交易市场。
（十四）不断增强环境保护能力。全面推进监测、监察、宣教、信息等环境保护能力标准化建设。完善地级以上城市空气质量、重点流域、地下水、农产品产地国家重点监控点位和自动监测网络，扩大监测范围，建设国家环境监测网。推进环境专用卫星建设及其应用，提高遥感监测能力。加强污染源自动监控系统建设、监督管理和运行维护。开展全民环境宣传教育行动计划，培育壮大环保志愿者队伍，引导和支持公众及社会组织开展环保活动。增强环境信息基础能力、统计能力和业务应用能力。建设环境信息资源中心，加强物联网在污染源自动监控、环境质量实时监测、危险化学品运输等领域的研发应用，推动信息资源共享。
（十五）健全环境管理体制和工作机制。构建环境保护工作综合决策机制。完善环境监测和督查体制机制，加强国家环境监察职能。继续实行环境保护部门领导干部双重管理体制。鼓励有条件的地区开展环境保护体制综合改革试点。结合地方人民政府机构改革和乡镇机构改革，探索实行设区城市环境保护派出机构监管模式，完善基层环境管理体制。加强核与辐射安全监管职能和队伍建设。实施生态环境保护人才发展中长期规划。
（十六）强化对环境保护工作的领导和考核。地方各级人民政府要切实把环境保护放在全局工作的突出位置，列入重要议事日程，明确目标任务，完善政策措施，组织实施国家重点环保工程。制定生态文明建设的目标指标体系，纳入地方各级人民政府绩效考核，考核结果作为领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容，作为干部选拔任用、管理监督的重要依据，实行环境保护一票否决制。对未完成目标任务考核的地方实施区域限批，暂停审批该地区除民生工程、节能减排、生态环境保护和基础设施建设以外的项目，并追究有关领导责任。
各地区、各部门要加强协调配合，明确责任、分工和进度要求，认真落实本意见。环境保护部要会同有关部门加强对本意见落实情况的监督检查，重大情况向国务院报告。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　国务院
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○一一年十月十七日